L'aposta per la geometria variable, és a dir, per trenar pactes a dreta i esquerra havia donat els seus fruits. El Govern espanyol, integrat pel PSOE i Unides Podem, havia aconseguit aprovar per un ampli marge l'última pròrroga de l'Estat d'Alarma. Els vots d'ERC, PNB i Ciutadans havien estat fonamentals per evitar un fracàs parlamentari, el qual s'havia convertit en una possibilitat més tangible arran de les ferides que havia provocat la votació de la penúltima ampliació del mecanisme d'emergència. En aquella ocasió, l'acord amb Ciutadans havia empipat socis parlamentaris clau com ara ERC, així com el pacte confús amb EH Bildu per derogar la reforma laboral havia causat malestar a les files jeltzales i taronges. Un escenari marcadament ennuvolat que l'executiu espanyol ha aclarit amb discreció negociadora.
El retorn dels republicans a l'abstenció s'ha fonamentat en el compromís del president espanyol, el socialista Pedro Sánchez, de prorrogar per última vegada l'Estat d'Alarma i de permetre a les autonomies comandar la desescalada a partir de la fase 3, entre altres qüestions competencials. La recentralització que havia comportat l'Estat d'Alarma, no debades, havia generat malestar en forces polítiques perifèriques i en les comunitats autònomes, així com la manca de codecisió entre els territoris i l'executiu espanyol havia empipat presidents autonòmics de diferent signe polític. La centralització de la lluita contra la Covid-19 ha arrossegat polèmica i resistències polítiques.
Arran de la controvèrsia per la recentralització competencial, tant Sánchez com el ministre de Sanitat, Salvador Illa, han expressat reiteradament al Congrés dels Diputats que «en cap moment les autonomies han perdut cap competència», malgrat que sovint afirmen a continuació que una vegada finalitze l'Estat d'Alarma «recuperaran la governança plena». «La recentralització de les competències amb l'Estat d'Alarma és evident, ja que el mateix decret que ho promulga recull que totes les competències en matèria de sanitat, policia i protecció civil passen a estar en mans del Govern central», explica Andrés Boix, professor de Dret Administratiu a la Universitat de València.
Tot i que, segons Boix, «el decret deixa blanc sobre negre aquesta centralització competencial», des de l'executiu espanyol s'addueix que les competències segueixen intactes perquè es mantenen, per exemple, les cadenes de comandament autonòmiques. «La clau de volta és la capacitat de decisió, i amb l'Estat d'Alarma està en mans del ministeri de Sanitat. És evident que s'han respectat les cadenes de comandaments dels hospitals perquè l'administració central no té capacitat per prendre la direcció», raona. I insisteix: «L'administració que ostenta la capacitat de decisió és, al remat, qui gaudeix de la competència».
«El Govern espanyol, a més, ha apostat per una gestió de l'Estat d'Alarma marcadament centralista. I m'explique: quan actives aquest instrument excepcional, tens la possibilitat de modular el seu component recentralitzador i l'afecció sobre les autonomies. És a dir, tens la possibilitat de nomenar presidents autonòmics com a autoritat delegada i de pactar les decisions amb les comunitats, encara que ostentes el comandament únic. En aquesta ocasió, però, ha tirat pel dret i ha evidenciat l'esperit centralista que atresora», afirma. I adverteix: «Aquesta estratègia ha suposat que la gestió s'haja focalitzat en el Govern espanyol i que es convertisca en el blanc de totes les crítiques. No han pensat que compartir responsabilitats amb les autonomies podia beneficiar-los perquè haguera atorgat a l'executiu del PSOE i Unides Podem protecció política davant els retrets dels contraris».
El caràcter recentralitzador del Decret d'Alarma, entre altres aspectes de la seua naturalesa jurídica, va provocar, fins i tot, debat respecte de la seua conveniència. «A parer meu, s'hagueren pogut adoptar les mateixes mesures de restricció de la mobilitat i control de la població a través de la Llei Orgànica de Mesures Especials en matèria de salut pública. Algunes veus jurídiques argumenten que aquesta llei orgànica només està pensada per a confinaments individuals, però això no és cert. Aquesta normativa és genèrica i, tal com ocorre en la legislació d'altres països en matèria d'emergències, atorga un ampli marge per prendre les decisions», defensa Alba Nogueira, catedràtica de Dret Administratiu de la Universitat de Santiago de Compostel·la.
«La promulgació de l'Estat d'Alarma era necessària», contraposa Borja Barragué, professor de Filosofia del Dret de la Universitat Nacional d'Educació a Distància (UNED). «Si l'objectiu és impedir que el contagi s'expandisca des dels primers focus a la resta d'Espanya, necessites restringir drets i llibertats. Per a fer-ho, tens diverses fórmules, com ara una decisió judicial individualitzada o bé emprar alguns dels mecanismes jurídics que recull l'ordenament espanyol. Com no pots esperar a tenir 47 milions de decisions judicials individualitzades, has de recórrer a l'Estat d'Alarma. I més, si com ocorria en aquest cas, necessites un element que agrupe el poder de decisió. És ineficient gestionar una crisi d'aquesta envergadura amb 17 centres de decisió sanitaris, als quals cal sumar altres 17 sociosanitaris».
Membre del comitè d'experts de Sánchez per dissenyar la desescalada, el jurista i investigador sobre polítiques de garanties d'ingressos mostra els seus dubtes sobre l'efectivitat de la Llei Orgànica de Mesures Especial de 1986: «No és l'instrument adequat, ja que només és aplicable per restringir la llibertat de les persones malaltes i, en aquest cas, l'objectiu era limitar la llibertat de tothom davant del risc de mobilitat de persones asimptomàtiques». «Si s'haguera optat per aquesta llei i alguna persona haguera plantejat un recurs, el Tribunal Constitucional, com a mínim, l'hauria admès a tràmit. Això hauria pogut comportar mesures cautelars com desfer els controls de la mobilitat», complementa.
Ineficàcia recentralitzadora?
La recentralització de l'Estat d'Alarma i la instauració d'un comandament únic per prendre les decisions contra la pandèmia del coronavirus va comportar, al seu torn, la centralització d'àmbits com ara la compra de subministraments sanitaris. Una decisió que va ser qualificada de «fracàs» per part de la Generalitat de Catalunya i que va generar suspicàcies en col·lectius mèdics. No debades, Tomás Toranzo, president de la Confederació Estatal de Sindicats de Metges, va afirmar que «l'error gravíssim de Sanitat va ser la realització de compres centralitzades sense tenir experiència». «Fou una errada alterar radicalment l'organització i els procediments establerts de compra. No debades, la compra pública és un dels àmbits més complicats i complexos de l'administració. Els sistemes de salut autonòmics comptaven amb l'experiència acumulada, mentre el Ministeri de Sanitat no», retrau Nogueira.
«Si qualsevol persona fa una recerca a la plataforma de contractació del sector públic, observarà que l'historial de compres del ministeri de Sanitat durant els darrers anys és ridícul. Llevat d'algunes adquisicions de subministraments per a l'Institut Carles III de Madrid, Sanitat no havia efectuat operacions d'aquesta mena. I, per tant, quan va intentar fer aquestes compres, va observar com mancava dels serveis administratius adequats per realitzar aquestes gestions de manera urgent», il·lustra. I anota: «Arran d'aquesta incapacitat, va deixar-se en mans de les autonomies. L'assumpció del comandament únic ha sigut ineficaç i va alentir els procediments»
Des del Ministeri de Sanitat, defensaven la centralització de les compres per l'escassetat de l'oferta i la competència feroç que hi havia als mercats internacionals per adquirir guants, mascaretes, respiradors o equips de protecció individual. Barragué comparteix aquesta visió: «Era una situació excepcional en la qual tots els països acudien al mercat per aconseguir uns materials dels quals hi havia escassetat. De fet, països com ara els Estats Units buscava material de manera centralitzada per a tots els seus estats federats. Amb gegants com ara els Estats Units, Alemanya o França fent valdre el seu pes econòmic, poblacional i polític, autonomies com, per exemple, la Rioja, la qual té 300.000 habitants, no hauria pogut aconseguir material. De fet, Espanya va obtenir un èxit diplomàtic en obtenir una gran compra de material de la Xina. Ara bé, va transformar-se en un fracàs perquè el material era defectuós, una qüestió, de vegades, habitual del mercat xinès».
La recentralització del Govern central, segons Nogueira, «ha acumulat més disfuncionalitats, especialment pel que fa a les actuacions de l'Institut Carles III». «Al principi de la pandèmia, tots els positius havien de passar una revisió d'aquest organisme, un fet que va provocar que els territoris amb focus tingueren menys capacitat per detectar, controlar i aïllar els infectats i els seus possibles contactes per haver d'esperar la comprovació de l'institut», indica. I afegeix: «L'Institut Carles III, a més, va impedir la capacitat de realitzar test. Mentre a Alemanya van activar-se, de seguida, els diferents laboratoris, a Espanya havien d'obtenir una autorització d'aquest organisme. En el cas del laboratori que hi ha a la Universitat de Santiago de Compostel·la, l'autorització va tardar dos mesos. Fins i tot, laboratoris de màxima seguretat com l'encapçalat per Juan José Badiola, qui feia anàlisis similars, havia d'esperar la decisió de l'Institut Carles III».
«Arran de l'escassetat aparent de reactius per fer els tests, l'objectiu era concentrar els recursos en centres de referències. Però la decisió era inexplicable perquè hi havia centres amb tot el material suficient que han estat aturats a l'espera del vistiplau de l'Institut Carles III», reforça Barragué. «Aquesta mena de decisions centralistes han sigut completament ineficaces», coincideix Boix, qui apunta: «El Govern espanyol ha evidenciat el seu reflex centralista en aquesta emergència, ja que ha considerat a les autonomies com a incapaces». «S'ha instal·lat el relat de les autonomies com a menors d'edat. I això no és cert. Quan el Govern central encara estava calibrant l'abast de l'epidèmia, les autonomies van anticipar-se amb confinaments, tancaments de centres escolars o cancel·lació d'esdeveniments col·lectius. En la desescalada, malgrat algun exemple negatiu com ara la Comunitat de Madrid, hem trobat governs de diferent signe que han actuat, de moment, amb responsabilitat, com ara Catalunya, la Comunitat Valenciana o Castella i Lleó», subratlla Nogueira.
Autonomies relegades
El reflex centralista, tal com ho denomina Boix, ha tingut el seu exemple paradigmàtic en les conferències de presidents. «S'ha advocat per una mecànica en la qual el president del Govern central explica als presidents autonòmics unes decisions anunciades i aprovades el dia anterior. Aquesta manera de funcionar, al contrari que argumenten els partits de l'executiu espanyol, és molt centralista. Als països descentralitzats, com ara Alemanya, cada land ha actuat de manera autònoma i les decisions s'han negociat entre els diferents nivells administratius», explica el professor de Dret Administratiu a la Universitat de València. «El model alemany, a més, contempla que si no hi ha acord entre les diferents administracions, la cambra territorial ha de votar la decisió», agrega.
El país teutó, de fet, s'ha caracteritzat per la diversitat en el procés desescalada arran de la llibertat de cada land per adoptar el seu full de ruta. «És un bon model, ja que el virus sí que entén de territoris. Aspectes com ara la densitat de la població, el sistema sanitari, el transport, la temperatura o la humitat influeixen en la presa de decisions i, per tant, és més adequat que es prenguen des de les administracions més pròximes, com ara les autonomies a l'Estat espanyol», reforça. I planteja: «Quan atorgues responsabilitats, normalment l'administració que les assumeix s'ho pren encara més seriosament. A l'Estat espanyol, hi ha exemple de bona gestió en governs autonòmics de diferent signe». «El model de conferència de presidents que s'ha aplicat durant l'Estat d'Alarma seria inconcebible en un país descentralitzat com ara Alemanya», ressalta Nogueira. «L'adopció d'aquest model ha generat la perversió de convertir el Congrés dels Diputats en l'espai de negociació territorial, quan això és una anomalia en els models descentralitzats», lamenta Boix.
.jpg)
«Aquesta mentalitat de considerar les autonomies com a menors d'edat ha emergit, de nou, amb una mesura necessària com l'ingrés mínim vital. En aquest cas, l'administració central no té competències en matèria de serveis socials», incorpora Nogueira, qui adverteix que «s'ha alterat el mapa competencial» i «s'ha saltat la Constitució espanyola» en incardinar-lo a la Seguretat Social. «És absolutament escandalós com s'ha justificat una competència que no tenen, així com les declaracions del Ministre de Seguretat Social, José Luis Escrivà, que ha considerat les autonomies incapaces de gestionar la nova prestació. És l'exemple paradigmàtic de la concepció del Govern espanyol respecte de l'estat de les autonomies, i de com l'autonomisme i el federalisme del PSOE i Unides Podem és només teòric. En la pràctica, no hi creuen», denuncia Boix.
Com a investigador en prestacions de garantia d'ingressos, Barragué discrepa: «La constitucionalitat de la mesura és òbvia, ja que la seguretat social també gestiona les pensions no contributives». «És veritat que diverses autonomies s'havien pres seriosament la garantia d'ingressos mínims, com ara Astúries, Catalunya, País Basc, Navarra i, darrerament, la Comunitat Valenciana. Hi ha altres que no, com ara Madrid, qui sent una autonomia rica compta amb una cobertura ridícula i una quantia vergonyosa. Amb aquesta mesura, al remat, s'actua des d'una perspectiva federal: l'administració central fixa i finança el mínim de la quantia i les autonomies que ho desitgen poden complementar-ho a càrrec del seu pressupost, com passarà en les comunitats que ja havien desplegat aquesta mena de programes. Una actitud centralista seria fixar el mínim i el màxim», exposa.
«A llarg termini, l'execució de l'ingrés mínim vital serà una qüestió autonòmica, ja que és lògic que l'administració més propera s'encarregue de verificar si es compleixen les condicions per accedir-ne. Per tant, ens trobarem amb les autonomies gestionant-ho i l'administració central aportant la quantitat mínima fixada», pronostica, així com nega que l'ingrés mínim vital copie el sistema pervers de la dependència, és a dir, que l'Estat incomplisca el compromís legal de finançar una part de la prestació: «No crec que passe, llevat que es produïsca una modificació legal per un canvi de color polític a l'executiu». «Amb tot, sí que observe una qüestió que caldria afrontar: seria injust que una autonomia poguera oferir una prestació, per exemple, de 700 euros i una altra de, per exemple, 600 euros amb el mateix esforç fiscal», adverteix. És la complexitat d'un sistema territorial que ha experimentat una recentralització arran de l'Estat d'Alarma.