El diumenge 25 d’octubre, el Govern espanyol va decretar l’estat d’alarma. Ho feu inicialment per una vigència de 15 dies, extensibles a sis mesos. Immersos en la segona onada, Espanya acumulava aleshores una incidència acumulada a 14 dies de quasi 362 casos per cada 100.000 habitants. En només una setmana la xifra de morts aplegava els 655. «Com Espanya, països com Alemanya, França, Bèlgica, Irlanda o Itàlia, per citar-ne alguns, han implementat limitacions que afecten els horaris de circulació, la freqüentació d’establiments públic —va dir, solemne, en roda de premsa Pedro Sánchez—. I com he sostingut des de l’inici de la pandèmia, l’estat d’alarma és la ferramenta constitucional per a situacions extremes. I la situació que vivim és extrema. (...) Aprovem el nou estat d’alarma perquè és la ferramenta més eficaç per frenar la corba de contagis».
El pròxim 9 de maig es compliran sis mesos i mig d’aquella compareixença al palau de La Moncloa. A l’hora d’escriure aquest reportatge, la incidència acumulada en el conjunt de l’Estat és de 231 casos per cada 100.000 habitants. A tot l'Estat 256 persones han perdut la vida durant l’última setmana. I el 9 de maig, d’acord amb la previsió del Govern que encapçala Pedro Sánchez, decaurà el segon estat d’alarma vinculat a la pandèmia. Aquest fet preocupa molt a algunes autonomies, que temen que sense aquest aixopluc legislatiu no podran desplegar les limitacions necessàries per fer front a la crisi sanitària. Governs populars com el de Moreno Bonilla a Andalusia o socialistes, com el de García Page a Extremadura s’han mostrat partidaris de perllongar l’actual situació, almenys fins que el procés de vacunació estiga més avançat. També el Govern d’Euskadi, amb una incidència acumulada de 492 casos per cada 100.000 habitants i una quarta onada especialment virulenta, havia reclamat les darreres setmanes de forma insistent a l’executiu espanyol que es replantejara la caducitat de la mesura. Dijous, el lehendakari Íñigo Urkullu va insistir en una prolongació de dos mesos. La possibilitat que ja no hi haja tancament perimetral o toc de queda preocupa, i molt, als responsables autonòmics.
Al Congrés dels Diputats, ERC, PdeCAT, Compromís, Més País i Bildu han apressat Pedro Sánchez perquè pose a sobre de la taula alternatives a l’estat d’alarma que donen certesa jurídica a les autonomies de cara a l’escenari que s’obre a partir del 9 de maig. Amb el calendari consumint jornades, en l’imaginari col·lectiu s’ha instal·lat una certa idea segons la qual a la finalització del toc de queda només li pot seguir una mena d’Harmagedon juridicopolític. Toc de queda o barbàrie és el mormolar que ocupa aquests darrers dies moltes tertúlies als mitjans. Dijous de la setmana passada, en la seua compareixença al Congrés, la ministra de sanitat, Carolina Darias va insistir en la tesi que Moncloa ha defensat les darrers setmanes amb insistència: que en l’actualitat en l’ordenament jurídic espanyol ja existeixen les ferramentes jurídiques suficients i que serà en el Consell de Política Interterritorial on es continuaran consensuant les decisions. “No podem mantenir l’estat d’alarma eternament”, va assegurar la ministra.
I què opinen a aquest respecte els experts i expertes? EL TEMPS ha preguntat sis juristes a propòsit de les incògnites que hi ha a hores d’ara a sobre de la taula.
1. Estat d’alarma: l’excepcionalitat espanyola
L’esclat de la pandèmia i la seua virulència en forma de contagis i decessos va provocar que la major part de l’opinió pública acceptara amb naturalitat la declaració de l’estat d’alarma per part del Govern espanyol el 13 de març de 2020. Tanmateix, no han estat poques les veus que des de l’àmbit jurídic han qüestionat que s’utilitzés aquesta ferramenta per front a l’emergència sanitària. El tema ha estat qüestió de debat en l’àmbit jurídic, si bé a penes no ha transcendit al conjunt de la societat. “En general a Espanya s’ha instal·lat un estat d’opinió segons el qual per restringir drets fonamentals cal declarar l’estat d’alarma. Jo no ho comparteixo això: es pot fer, efectivament, a través de l’estat d’alarma, però també a través de la legislació ordinària en matèria sanitària”, afirma, taxatiu, Enoc Albertí, catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona, en sintonia amb el que opinen altres companys. “Fixem-nos en un cas molt proper, el d’Andorra, que durant la pandèmia va aprovar de forma urgent una llei d’estat d’alarma però no l’ha fet efectiva”.
De fet, Espanya ha estat, junt a Portugal, l’únic país de la Unió Europea que ha decretat l’estat d’alarma per fer front a la pandèmia. Un informe del Parlament Europeu que analitzava l’actuació dels governs durant la primera onada destacava l’excepcionalitat espanyola. “Fins i tot allí on existeixen mecanismes constitucionals específics, els estats membres han optat per no aplicar-los ja siga per qüestions històriques (com Alemanya) o per temor que aquesta mesura se perceba com excessivament repressiva”, detallava l’informe de l’Europarlament.
La idea del ‘mando’ únic, de què Pedro Sánchez va fer bandera durant el primer embat de la pandèmia, va servir per apuntalar la convicció que l’estat d’alarma era la via més adequada per afrontar la situació. “En especial al principi, el decret de l’estat d’alarma va servir com un factor de recentralització”, explicita Joan Ridao, professor de Dret Constitucional a la Universitat de Barcelona, que no s’està de recordar que són les autonomies les que tenen atorgades les competències de gestió i execució de les polítiques sanitàries.
2. Aleshores, cal mantenir l’estat d’alarma?
No totes les persones consultades, tanmateix, mantenen el punt de vista abans manifestat. Per a Leyre Buguera, professora doctora del Departament de Dret Constitucional de la UNED, la situació extrema sobrevinguda el març de 2020 justificava la declaració de l’estat de l’alarma. Amb tot Burguera no s’està de criticar “la manca d’un adequat control parlamentari del Govern per part del Congrés dels Diputats”. “En un estat de dret les competències assumides pels poders públics durant la vigència dels estats excepcionals no poden escapar d’un control efectiu”, afegeix aquesta professora.
Per a Silvia Soriano, que exerceix com a professora de Dret Constitucional de la Universitat d’Extremadura, “l’estat d’alarma és una figura que ha de ser sempre excepcional i acotada en el temps, ja que implica la limitació de drets fonamentals. No podem acostumar-nos a viure en una situació excepcional democràtica que està prevista per casos molt concrets i per períodes de temps limitats”. Tanmateix, argumenta Soriano, si la situació epidemiològica ho recomana, podria justificar-se que “la pròrroga siga la millor opció pel que fa a la seguretat jurídica”.
No ho opina així Leyre Burguera. “Els instruments jurídics que s’adopten han de ser adequats i proporcionals a les mesures que es pretenen assolir i a la finalitat que es persegueix. Sense tenir clara la finalitat no cal apostar per una mesura que no té vocació de permanència. Al contrari, en un estat d’alarma, tant les mesures a adoptar com la seua duració han de ser ‘estrictament indispensables per assegurar el restabliment de la normalitat’, i la seua aplicació ha de fer-se ‘de forma proporcionada a les circumstàncies’”.
3. Si no hi ha estat d’alarma, quines són les alternatives?
Aquesta és fins ara la principal preocupació dels responsables autonòmics, així com dels partits nacionalistes. No s’ha de perdre de vista que, des de juny a octubre, no hi va haver estat d’alarma. En aquest període, alguns governs autonòmics van topar-se amb els tribunals quan van voler aprovar restriccions en els seus territoris. Li va passar, per exemple, al Govern català el passat juliol quan va voler decretar el confinament del Segrià després que es dispararen els casos. I li va passar també al Govern madrileny quan l’octubre passat declarà el confinament municipal per a 4,7 milions d’habitants. Tot plegat un exercici de confusió judicial i administratiu que va desconcertar l’opinió pública i va menar moltes autonomies a reclamar al Govern de Pedro Sánchez un nou estat d’alarma.
El professor de Dret Administratiu de la Universitat de València Andrés Boix Palop ha defensat des del principi de la pandèmia que l’estat d’alarma era innecessari. I continua mantenint-ho. “La llei orgànica 3/1986, de mesures especials en matèria de salut pública (LOMESP) és la ferramenta adequada per a l’aprovació de mesures restrictives. El seu article 3 habilita de forma clara i explícita les autoritats sanitàries, entre les quals hi ha les comunitats autònomes, per adoptar les mesures oportunes per al control de les malalties”.
Aquesta llei va ser aprovada l’any 1986, poc després que s’aprovara la Llei general de salut, coneguda com llei Lluch. L’article 3 d’aquesta llei estableix: “Amb la finalitat de controlar les malalties transmissibles, l’autoritat sanitària, a més de dur a terme les accions preventives generals, podrà adoptar les mesures oportunes per al control de les malalties, de les persones que hi estiguen o hagen estat en contacte i del medi ambient immediat, així com les que consideren necessàries en cas de risc de caràcter transmissible”. “La llei habilita un rang de mesures ampli”, estima Alba Nogueira, professora de Dret Administratiu de la Universitat de Santiago. Recorda Nogueira, per exemple, que fou amb l’aixopluc d’aquesta llei que, a finals de febrer de 2020, abans de l’estat d’alarma, es confinà 700 persones en un hotel de Tenerife. Països com Alemanya, Àustria o Dinamarca han utilitzat lleis orgàniques d’aquest tipus per abordar la crisi sanitària.
4. Però dona la Llei 3/1938 de mesures especials en matèria de salut pública suficient cobertura?
Andrés Boix, Alba Nogueira i Joan Ridao estan convençuts que sí. “La Llei 3/1986 conté habilitacions prou generals perquè tot el que té a veure amb el dret i les crisis sempre ha de resultar ampli. Una llei redactada en el 86 no podia pensar en l’Ebola o en el ‘E.coli’”, apunta el professor de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona. Leyre Burguera, de la UNED, té les seues reserves. Al seu parer, “hauria de ser modificada per aportar una més gran concreció i nivell de detall a molts dels seus preceptes, ja que es fa necessària una millora del marc jurídic que permeta a les autoritats sanitàries competents fer front a les situacions presents i futures de risc greu per a la salut pública”.
Enoc Albertí, tot i estar convençut que s’ha fet un ús abusiu de l’estat d’alarma, considera que el Govern espanyol ha perdut un temps molt valuós per donar major seguretat jurídica a les autonomies. En aquest sentit, Albertí lamenta que, des de març de 2020, el Parlament espanyol no haja modificat la Llei general de sanitat i la LOMESP per incorporar una major concreció perquè ara «resulta massa genèrica” per fer front a una emergència sanitària d’aquestes característiques. “El Tribunal Europeu de Drets Humans exigeix que per restringir drets fonamentals cal que la llei sigui taxativa i concreta, i potser l’actual redactat de la LOMESP no ho és”, lamenta Albertí, que es mostra molt crític amb l’actuació del Govern espanyol. “Pel tràmit d’urgència i en lectura única, la qüestió es podria haver resolt en dos mesos —rebla—. A hores d’ara estem en una situació d’incertesa i inseguretat”. El professor de Dret Administratiu Andrés Boix també creu el Govern espanyol podria haver aprovat mesures que anaren més enllà de l’emergència, per bé que, assegura, “jurídicament, la LOMESP és suficient”.
En aquest sentit, el Consell d’Estat, en el seu dictamen sobre el recurs del Govern contra la nova Llei de salut de Galícia, va recomanar a l’executiu de Pedro Sánchez la reforma de la LOMESP com a via més adequada per dotar les autonomies d’instruments jurídics suficients per, una volta consumit l’estat d’alarma, limitar drets i llibertat.
5. Aleshores, a partir d’ara, què passa? Podran les autonomies aprovar tot tipus de restriccions?
Sobre aquesta qüestió, els parers són diversos. En opinió de la professora de Dret Constitucional de la Universitat d’Extremadura Silvia Soriano, “la legislació permetrà algunes restriccions, però no totes. En la meua opinió, no serien possibles aquelles restriccions que impliquen limitació de drets fonamentals, com ara aquelles que limiten la mobilitat, tot i que hi ha opinions diferents”. Entre aquestes opinions diferents hi ha les d’Alba Nogueira, Andrés Boix o Joan Ridao, segons els quals les autonomies podran adoptar mesures restrictives de tot tipus —també de mobilitat—, però requeriran l’aval judicial, si escau, una circumstància que preocupa, especialment, els governs que anteriorment van topar-se amb sentències contràries als seus interessos. En tot cas, no auguren un xoc constant i permanent amb els jutges. “L’estat d’alarma no es pot mantenir eternament. En un estat de dret tot ha de passar pels jutges i és normal que hi haja variabilitat. El que seria desitjable és que a poc a poc s’anaren generant consensos entre els òrgans judicials”, estima Andrés Boix. De fet, la darrera reforma de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa estableix que seran els tribunals superiors de justícia els qui s’hi hauran de manifestar directament, per tal d’agilitzar els procediments. Per a Alba Nogueira, en el passat hi hagueren tribunals que van ser “poc deferents” a l’hora de ponderar el bé de la salut col·lectiva enfront als drets fonamentals. “Les autonomies, ara, hauran de fer un esforç per motivar i justificar les seues decisions. Pot semblar un mal de cap, però resulta raonable”, assegura Nogueira.
En tot cas, autonomies com ara Catalunya, Aragó o Galícia han aprovat darrerament modificacions de les seues lleis de sanitat amb l’objectiu de tenir més marge d’actuació. “Des de la perspectiva de l’autogovern és molt trist reclamar més estat d’alarma. Hem de canviar l’òptica, perquè fins ara l’estat d’alarma ha servit per recentralitzar”, assegura Joan Ridao, el qual recorda que les mesures supraautonòmiques es podran adoptar mitjançant les anomenades “actuacions coordinades” adoptades pel Consell Interterritorial de Salut. En tot cas, el govern català té previst aprovar aquest dimarts un decret de modificació de la Llei de Salut Pública per habilitar l'executiu a aprovar el toc de queda. "És una bona opció. Això no fa mal ningú", diu Ridao. En tot cas, l'última paraula la tindran, si escau, els jutges.